Od kilku dni w mediach toczy się dyskusja, czy uchylenie immunitetu parlamentarnego w Polsce jest równoznaczne z uchyleniem immunitetu przedstawiciela w Zgromadzeniu Doradczym Rady Europy (dalej immunitet europejski). Poniżej kilka moich przemyśleń w sprawie, które wszak nie mają charakteru pogłębionej analizy. Spór powyższy dotyczy przede wszystkim interpretacji art. 15 lit. a) Porozumienia ogólnego w sprawie przywilejów i immunitetów Rady Europy.
Art. 15 lit. a) brzmi: Podczas sesji Zgromadzenia Doradczego przedstawiciele w Zgromadzeniu oraz ich zastępcy, niezależnie od tego, czy są członkami parlamentu, korzystają: (a) na terytorium własnego państwa z immunitetów przyznawanych w tym państwie członkom parlamentu.
Są tu dwa punkty sporne. Pierwszy to interpretacja pojęcia sesji Zgromadzenia Doradczego. W Rezolucji nr 1490 (2006), przyjętej przez Komitet Stały ZP, działający w imieniu Zgromadzenia Parlamentarnego. https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewHTML.asp?FileID=11145&lang=EN (pkt B, II, 2, 2.2), przyjęto, że termin ten oznacza cały rok parlamentarny. Rezolucja nie ma charakteru wiążącego. Natomiast, jak wskazano w jej treści szerokie rozumienie pojęcia sesji Zgromadzenia jest stałą praktyką w Radzie i znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie TSUE, czyli na poziomie UE. W opinii przygotowanej dla MS przez prof. Andrzeja Jackiewicza zarzuca się, że w/w Rezolucja w sposób nieuprawniony rozszerza pojęcie sesji, co stoi w sprzeczności z tym, że immunitet jako wyjątek od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa rozszerzająco intepretowany być nie może. W mojej opinii sprawa nie jest taka prosta. Wprawdzie zgodzić należy się, że zasadniczo zakresu immunitetu nie powinno interpretować się rozszerzająco. Niemniej jednak nie można podejmować takiej interpretacji przepisów dot. immunitetu, która zniweczy cel jego ustanowienia (por. SN I KZP 40/93). Ponadto trzeba pamiętać, że interpretujemy tu prawo międzynarodowe, a więc nie możemy powoływać się przy tym wyłącznie na zasady wewnątrzkrajowe. Wskazana byłaby tu poszerzona analiza kierunków interpretacyjnych dot. immunitetów wynikających z umów międzynarodowych. Na kierunki takiej interpretacji pojęcia sesji przez TSUE jak wspomniano wyżej wskazała Rezolucja. W mojej opinii stanowisko wyrażone w Rezolucji jest prawidłowe. Trudno uznać za dające pogodzić się z istotą immunitetu przyznanie ochrony tylko na czas formalnego trwania sesji Zgromadzenia. Jak miałoby to wyglądać w niniejszym przypadku? Przedstawiciel objęty immunitetem europejskim przebywa w kraju. Trwa sesja Zgromadzenia. Prokurator nie może podjąć czynności. Kończy się sesja, prokurator dokonuje czynności wobec przedstawiciela. Po rozpoczęciu kolejnej sesji immunitet odżywałby i tymczasowo aresztowanego przedstawiciela należałoby zwolnić, by aresztować go ponownie po rozpoczęciu kolejnej sesji Zgromadzenia. Przeczy to istocie immunitetu, ponieważ organy krajowe mogłyby w ten sposób i to bez potrzeby wszczynania procedury o uchylenie immunitetu, dokonywać czynności wobec przedstawiciela w przerwach pomiędzy sesjami będącymi jednocześnie przerwami w obowiązywaniu immunitetu.
Drugi problem interpretacyjny rodzi sformułowanie, że przedstawiciele w Zgromadzeniu korzystają na terytorium własnego państwa z immunitetów przyznawanych w tym państwie członkom parlamentu krajowego. Nie wdając się w szczegóły, bo to raczej nie budzi wątpliwości, zaznaczmy, że sprawa Pana posła Romanowskiego rozgrywa się „na terytorium własnego kraju” i jednocześnie nie dotyczy czynności związanych z wykonywaniem mandatu członka ZK. Argumentacja Prokuratury jest, jak wynikałoby z wypowiedzi w mediach taka, że ponieważ przedstawiciel Zgromadzenia korzysta z takiego immunitetu, jak przysługujący posłowi na Sejm RP, to po uchyleniu tego ostatniego immunitetu automatycznie uchylony zostaje immunitet europejski.
Przede wszystkim moim zdaniem immunitet europejski nie jest jakąś prostą pochodną immunitetu krajowego. Wynika to choćby z brzmienia art. 15 Porozumienia ogólnego, który przyznaje przecież immunitet przedstawicielom niezależnie od tego, czy w kraju są parlamentarzystami, czy też nie. W przepisie art. 15 pkt a) chodzi wyłącznie o to, że immunitet europejski ma taki sam zakres, jak immunitet krajowy. Jeżeli np. w danym państwie członkowskim immunitet krajowy nie chroni przed aresztowaniem, to także immunitet europejski w sytuacji określonej w art. 15 pkt a) takiej ochrony nie daje. Mówiąc prosto art. 15 pkt a) stanowi, że przedstawiciel w ZK ma taki (a nie ten) immunitet, jak parlamentarzysta w jego kraju. Nie można tym samym dojść do wniosku, że z tego sformułowania wynika, iż uchylenie immunitetu krajowego jest jednoznaczne z uchyleniem immunitetu europejskiego. Procedura uchylenia immunitetu nie stanowi bowiem elementu jego zakresu, ale decyduje o samym przysługiwaniu immunitetu danej osobie. Jest to dość jasne, jeśli zważymy, że w procedurze uchylenia immunitetu podstawową kwestią jest wskazanie kompetentnego do jego uchylenia organu. I tu pojawia się kolejny problem interpretacyjny.
Art. 15 in fine stanowi, że immunitet w nim określony nie ma zastosowania, jeżeli Zgromadzenie Doradcze zrzekło się tego immunitetu. Z przepisu tego wynika, że organem kompetentnym do uchylenia immunitetu europejskiego jest ZD. Jest jeszcze inny przepis, mianowicie art. 5 Protokołu dodatkowego z dnia 6 listopada 1952 r., który przewiduje, że: Przywileje, immunitety i ułatwienia przyznawane są przedstawicielom państw członkowskich nie dla ich osobistej korzyści, lecz w celu zapewnienia im całkowitej niezależności przy wykonywaniu ich funkcji związanych z Radą Europy. Państwo członkowskie ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek uchylić immunitet swojemu przedstawicielowi w każdym wypadku, gdy immunitet ten mógłby utrudniać sprawowanie wymiaru sprawiedliwości oraz gdy może być on uchylony bez uszczerbku dla celu, w którym został przyznany. Powstaje pytanie, czy przepis ten przyznaje kompetencję organom krajowym do uchylenia immunitetu europejskiego w przypadku art. 15 pkt a) Porozumienia. Moim zdaniem tak jest. Z uwagi na wspomnianą wyżej samodzielność immunitetu europejskiego jego uchylenie wymagałoby, żeby uchwała Sejmu RP wyraźnie wskazywała, że uchyla także immunitet europejski np. poprzez wyraźne odwołanie do art. 5 Protokołu jako podstawy wydania uchwały Sejmu. Niemniej jednak brak takiego wskazania nie powinien być przeszkodą do uznania, że immunitet europejski także został uchylony. Posłowie głosując za uchwałą wyrażają przecież w sposób jasny zgodę np. na „zatrzymanie i tymczasowe aresztowanie”, a nie na „uchylenie takiego czy innego immunitetu”.
We wspomnianej Rezolucji nr 1490 (2006) stwierdzono: (…) Zgromadzenie w swoim Zaleceniu 1602 (2003) wyraziło stanowisko, że (przynajmniej) właściwe organy państwa członkowskiego, które ma system nietykalności parlamentarnej i które chcą uchylić immunitet parlamentarzysty krajowego, który jest jednocześnie członkiem Zgromadzenia Parlamentarnego, powinny również zwrócić się do Zgromadzenia o uchylenie immunitetu europejskiego tego członka, który jest mu przyznany na mocy art. 15.a. Porozumienia Ogólnego. Dlaczego nie powołano w tym kontekście art. 5 Protokołu, tego nie wyjaśniono. To stanowisko wyrażone w Rezolucji nie jest poprawne.
Protokół dodatkowy miał na celu rozszerzenie Porozumienia ogólnego na pewne grupy osób, które nie były nim dotąd objęte. Ponadto jednak art. 3 Protokołu przewiduje, że Postanowienia artykułu 15 porozumienia stosuje się do przedstawicieli w Zgromadzeniu i ich zastępców w każdym wypadku, gdy uczestniczą w posiedzeniach Komitetów lub Podkomitetów Zgromadzenia Doradczego bądź też podróżują na miejsce posiedzenia i z powrotem, niezależnie, czy Zgromadzenie będzie w tym czasie obradować, czy też nie. Polskie tłumaczenie tego przepisu może być nieco mylące, ale z angielskiej wersji jasno wynika, że sformułowanie: ” w tym czasie obradować” oznacza „w czasie sesji”. Cel art. 3 Protokołu jest więc jasny. Rozszerza on zakres art. 15 Porozumienia na takie sytuacje, gdy przedstawiciel pracuje w Komitecie podczas sesji ZD lub poza nią. Jeśli jednocześnie art. 5 Protokołu przewiduje prawo i obowiązek parlamentu krajowego do uchylenia immunitetu europejskiego, to oczywistym jest, że przepis ten znajdzie zastosowanie we wszystkich przypadkach art. 15. Zupełnie nielogiczne i trudne do uzasadnienia z punktu widzenia celowościowego byłoby stanowisko, że parlament krajowy może uchylić immunitet europejski swojemu parlamentarzyście, gdy wykonuje on pracę w Komitecie podczas sesji Zgromadzenia, a jeśli już takiej pracy w Komitecie nie wykonuje, to wyłącznie właściwe jest tu ZD. W zakresie art. 15 są więc dwa niezależne od siebie organy władne do uchylenia immunitetu europejskiego – organ krajowy i ZD.